Le soir des attentats du 13 novembre 2015, l'état d'urgence est déclaré. La riposte de l’exécutif face à la menace terroriste qui vise la France est lancée. Depuis les tueries perpétrées à Paris et Saint-Denis, les textes pour lutter contre le terrorisme se sont amoncelés au gré des attaques qui meurtrissent le territoire : Magnanville, Nice, St-Étienne-du-Rouvray, Notre-Dame, Villejuif, Rambouillet. Les cibles visées sont nombreuses, les réponses juridiques aussi.   

C'est naturellement sous François Hollande que l'arsenal législatif a commencé à être renforcé avant d’être poursuivi par Emmanuel Macron dès la première année de son mandat en 2017.  

Évidemment, les dispositifs en la matière existaient bien avant. Dès le XIX^e siècle, l’État français se dote de dispositions légales pour lutter contre le terrorisme en ayant déjà recours à des procédures d’exception issues du droit de la guerre, autrement dit ce qui est autorisé ou non durant un conflit. Mais c’est véritablement en 1986, à la suite d’une vague d’attentats sanglants à Paris, commandités par l’Iran, qui fait 14 morts et près de 250 blessés que le gouvernement inscrit un premier texte antiterroriste dans le droit commun. La loi du 9 septembre 1986 constitue encore aujourd’hui le socle historique de l’actuel modèle français.

L’état d’urgence permanent  

Depuis, à chaque nouvel évènement dramatique naissent de nouveaux aménagements législatifs. Mais les attentats du 13 novembre 2015 marquent un véritable tournant. François Hollande décide de publier un décret déclarant l'état d'urgence. D'abord établi pour une durée de 12 jours, il sera finalement prolongé après chaque menace ou nouvelle attaque terroriste, comme celle de Nice en juillet 2016. 

Cet état d'exception permet aux services de police d'assigner à résidence, d'assurer des perquisitions administratives et de dissoudre en conseil des ministres des associations ou groupements de fait qui participent à la commission d'actes portant une atteinte grave à l'ordre public.

"Il y a effectivement eu une augmentation des lois antiterroristes à partir de 2015 si l’on considère les différentes prorogations comme telles, mais elles étaient logiques et nécessaires au vu du contexte", estime Jean-Philippe Derosier, constitutionnaliste dans un entretien accordé à France 24.  

La volonté réformiste de Manuel Valls  

Dès son arrivée à Matignon en mars 2014, Manuel Valls entendait déjà réformer la politique antiterroriste de la France. Hasard du calendrier, c’est le 22 mars 2016, jour où Bruxelles est frappée par une attaque revendiquée par l'organisation État islamique, que la loi relative à 'la prévention et à la lutte contre les incivilités et atteintes à la sécurité publique et actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs' est promulguée en France. Elle permet aux agents des réseaux de transports publics (RATP et SNCF) de procéder à "des palpations de sécurité, des fouilles de bagages et des inspections visuelles de façon générale et aléatoire."  

Au cours de la même année, le débat sur la déchéance de la nationalité, que François Hollande souhaite inscrire dans la Constitution, fait rage. Cette disposition concernait les personnes à double nationalité qui se sont rendues coupables de terrorisme. Mais le texte de loi rencontre de franches hostilités. Devant les nombreuses récriminations qu’il soulève, le projet de loi proposé est finalement abandonné fin 2016.   

Le gouvernement socialiste ne s’arrête pas là. Une nouvelle loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement est promulguée en juin. Son but ? Renforcer "l'efficacité de la lutte contre la criminalité organisée et le terrorisme en donnant aux juges et aux procureurs de nouveaux moyens d'investigation : perquisitions de nuit possibles dans des domiciles en matière de terrorisme et en cas de risque d'atteinte à la vie, utilisation de dispositifs techniques de proximité pour capter directement les données de connexion nécessaires à l'identification d'un équipement terminal ou du numéro d'abonnement de son utilisateur".  

L’attentat de Nice le 14 juillet 2016 engendre une nouvelle prorogation de l’état d’urgence en même temps qu’un durcissement de la loi notamment sur les peines infligées pour les infractions criminelles d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste. Une nouvelle disposition permet en outre de fermer des lieux de culte si des propos constituant une provocation à la haine ou à la violence y sont tenus. 

Banalisation de l’état d’urgence ?   

Avec l’arrivée d’Emmanuel Macron au pouvoir, le rythme des nouvelles lois ne faiblit pas. Bien au contraire. "Depuis 2017, il y a eu une multiplication des lois sécuritaires ou tentatives de lois très sécuritaires qui pour bon nombre d’entre elles ont été retoquées par le Conseil constitutionnel", commente Jean-Philippe Derosier. Il faut dire que la menace terroriste est toujours présente en France. Le nouveau chef de l’État prolonge à son tour l’état d’urgence en juillet 2017.   

Pour éviter de prolonger ad vitam æternam ce régime d’exception censé rester temporaire, l’exécutif met un terme à certaines mesures avec la loi du 30 octobre 2017 : comme par exemple la possibilité de fermer des salles de spectacles, débits de boissons et lieux de réunion et l'interdiction de manifester. En revanche, il pérennise la consultation des données du fichier des passagers du transport aérien (PNR) et instaure des mesures de lutte contre la radicalisation et favorisant la politique des repentis.

"C’est une loi tout à fait hypocrite dans laquelle on a introduit des mesures exceptionnelles dans le droit commun en modifiant quelque peu les termes, affirme à France 24 Sébastien Pietrasanta, ancien rapporteur du projet de loi renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme en 2015. 

"On a basculé dans une conception prédictive de la lutte contre le terrorisme puisque l’on attend plus qu’un acte soit commis pour agir. Et en même temps, il faut bien reconnaître que les policiers ont besoin de ces moyens pour prévenir les attentats. Reste à savoir à partir de quand une enquête peut justifier l’emploi des perquisitions ou des assignations à résidence ? C’est aux enquêteurs de savoir placer le curseur", ajoute-t-il.  

Légiférer ou communiquer ?  

Trois ans plus tard, se pose la question de la sortie de la libération des prisonniers détenus pour terrorisme. D'ici 2022, environ 250 condamnés auront purgé leur peine. À nouvelle situation, nouvelle loi. En août 2020, la loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine est promulguée par le Parlement.    

L’assassinat de Samuel Paty le 16 octobre 2020 rappelle à la France que la menace terroriste pèse toujours. Gérald Darmanin, alors ministre de l’Intérieur très investi dans les lois antiterroristes, se réjouit de voir que la loi qu’il porte sur les "séparatismes" est adoptée par le Conseil constitutionnel en août de la même année. 

Elle contient une batterie de mesures sur la neutralité du service public, la lutte contre la haine en ligne, la protection des fonctionnaires et des enseignants, l’encadrement de l’instruction en famille, le contrôle renforcé des associations, une meilleure transparence des cultes et de leur financement, ou encore la lutte contre les certificats de virginité, la polygamie ou les mariages forcés.  

En août 2021, nouvelle victoire du ministre Darmanin : le Conseil constitutionnel a validé l'essentiel des dispositions de la nouvelle loi antiterroriste, obligeant notamment les détenus sortis de prison à se soumettre à certaines obligations dans le but de prévenir les récidives terroristes et favoriser la réinsertion. 

Dans bien des cas de figure, le fait de légiférer permet à l’exécutif d’afficher sa fermeté face à une série d’attentats d’une ampleur inédite. "Il s’agit aussi bien souvent d’un exercice de communication politique" pointe Jean-Philippe Derosier. Et en même temps, "devant l’évolution des techniques des terroristes, abonde l’ancien maire d’Asnières Sébastien Pietrasanta, la législation est bien obligée de se mettre à jour. Mais faut-il légiférer à chaque fois que les techniques évoluent ?"